Spor s európskym súdom? Poľsko sa samo zahnalo do kúta, hovorí právnik

Obstojí poľská argumentácia pri spore so Súdnym dvorom EÚ? Štandard sa pýtal docenta Ondreja Blaža, riaditeľa Ústavu európskeho práva na Právnickej fakulte Univerzity Komenského. V rozhovore sa dočítate, že k nadradenosti európskeho práva nad národným sa členské štáty zaviazali, len sa to nazýva inak. Spory medzi členskými krajinami a Úniou považuje za bežné, žiaden však ešte nebol taký hlboký a zásadný ako ten aktuálny s Poľskom. Ohrozenie nezávislosti justície vníma ako vážne z hľadiska občanov aj európskych dotácií.

Zaviazali sa členské štáty EÚ pri vstupe do EÚ k nadradenosti európskeho práva nad národným? Kde je hranica medzi zdieľanými kompetenciami a výlučnými?

Ako prvé treba uviesť, že zrejme aj z politických dôvodov primárne právo EÚ, teda európske zmluvy, neobsahujú pojem „nadradenosť práva Európskej únie“. Je to možno nejaký zjednodušený koncept vysvetlenia vzťahov medzi Úniou a členskými štátmi. Ja by som skôr používal pojem „prednosť európskeho práva“, čo je presnejšie. Táto zásada bola formulovaná judikatúrou Súdneho dvora EÚ, ktorý však na rozdiel od angloamerického systému nemôže tvoriť precedensy. Môže sa oprieť jedine o to, čo už je napísané buď v primárnom, alebo sekundárnom práve.

Judikatúra Súdneho dvora EÚ sa už od 60. rokov minulého storočia opiera o zásadu lojálnej spolupráce medzi členskými štátmi a EÚ. Znenie oficiálnych ustanovení sa od zakladajúcich zmlúv veľmi nezmenili: „Členské štáty prijmú všetky opatrenia všeobecnej alebo osobitnej povahy, aby zabezpečili plnenie záväzkov vyplývajúcich zo zmlúv alebo z aktov inštitúcií Únie. Členské štáty pomáhajú Únii pri plnení jej úloh a neprijmú žiadne opatrenie, ktoré by mohlo ohroziť dosiahnutie cieľov Únie.“ Na základe týchto dvoch ustanovení Súdny dvor EÚ vysvetľoval, ako riešiť konflikt medzi európskym a vnútroštátnym právom.

Takže primát európskeho práva nie je v zmluvách explicitne napísaný, ale Súdny dvor EÚ si ho odvodil z európskych zmlúv. Rozumiem tomu správne?

Áno, ten pojem sa tam nespomína, možno preto, že to dráždilo politikov a bolo to neúspechom Zmluvy o Ústave pre Európu [známa ako euroústava, ktorú neratifikovalo niekoľko štátov v roku 2005, pozn. red.]. Ústava pre Európu zhyhala aj preto, že mnohé štáty spochybňovali, či má mať EÚ znaky štátu – vlajku, hymnu, symboly. Preto je Lisabonská zmluva taký veľmi zvláštny počin, pretože mnohé časti euroústavy obsahuje.

Pamätáme si referendá o euroústave vo Francúzsku a Holandsku, kde neprešli. Znaky štátu pre EÚ naozaj vymizli, ale meritum, ako ste povedali, zostalo. Niektoré členské štáty vrátane Poľska preto spochybňujú, do akej miery je Súdny dvor EÚ oprávnený vykladať európske právo a či to neprináleží aj súdom v členských štátoch.

V tomto prípade je to jednoduché. Súdny dvor má monopol na výklad európskeho práva. Z toho na druhej strane vyplýva jeho zodpovednosť, pretože nemôže nerozhodnúť o prípade len preto, že niečo nevie nájsť v európskych zmluvách. Vypĺňa medzery v práve. Pramení z toho, že sa zakazuje denegácia justície, teda odmietnutie spravodlivosti, ale zároveň nemôže ísť nad rámec toho, čo je napísané v primárnom práve.

Na začiatku ste uviedli, že Súdny dvor EÚ si odvodzuje kompetencie z primárneho práva a sám si zároveň odvodzuje, čo to primárne právo znamená. Nie je to kruh, v ktorom koncentruje vo svojich rukách veľkú moc bez nejakého kontrolného alebo odvolacieho mechanizmu? Nemôže si odvodiť, čo potrebuje?

Vo všetkých demokratických štátoch je inštancia podobná Ústavnému súdu, ktorá s konečnou platnosťou rozhoduje, čo a ako platí podľa platného právneho poriadku. Ani Ústavný súd SR nemá žiadnu odvolaciu inštanciu. Preto sa na európskych sudcov kladú také vysoké nároky a pri niektorých otázkach musia rozhodovať v pléne.

Tomu, samozrejme, rozumiem, ale EÚ nie je štát, je to inštitúcia sui generis. Nemá štandardnú deľbu moci, môžeme sa dlho rozprávať o demokratickom deficite Európskej komisie a podobne. Dajú sa teda na EÚ vzťahovať rovnaké princípy ako na štáty?

K tomuto postupu sa zaviazali členské štáty v čase vzniku európskych spoločenstiev a zaviazali sa ho rešpektovať. Zatiaľ sa to ukázalo ako efektívne riešenie. Súdny dvor EÚ si nemôže vytvoriť vlastné pravidlá, ale musel rozhodnúť aj pri prednosti európskeho práva.

https://standard.sk/98956/zacali-sa-europske-sudne-vojny/

Členské štáty sa pri vstupe rozhodli v niektorých oblastiach odovzdať kompetencie EÚ, iné zostali v ich výlučnej právomoci, napríklad justícia. Pozrime sa na Poľsko. Tvrdí, že má právo reformovať svoje súdnictvo podľa vlastných predstáv. Argumentuje napríklad snahou vyzliecť z talára bývalých komunistických sudcov. EÚ namieta, že existujú hranice, ktoré musia dodržiavať všetci.

Všeobecnou zásadou v EÚ je procesná autonómia členských štátov. To znamená, že členské štáty si môžu zvoliť vlastný spôsob, ako naplniť účel zmlúv. Právo EÚ priamo uplatňujú, je to na nich. Má to však určité limity, pramenia zo zásad právneho štátu a ochrany ľudských práv.

Právo EÚ nikdy nemôže povedať to, ako majú byť usporiadané súdy v členskom štáte alebo menovaní sudcovia. Na druhej strane sa musia zachovať určité požiadavky na sudcov, čo začína byť problém v Poľsku. Po viacerých legislatívnych zmenách sa dosiahol taký stav, že nie je plne zaručená nezávislosť súdov, o čo opiera Súdny dvor EÚ svoju argumentáciu o právnom štáte.

Pre porovnanie poviem príklad zo Slovenska. Jedna zo zásad fungovania justície je právo na zákonného sudcu – musí byť menovaný v súlade so zákonom, nemôže byť len tak preložený, ovplyvňovaný výkonnou mocou. Na Slovensku sa stalo, že vtedajší predseda Najvyššieho súdu SR Štefan Harabin prehadzoval sudcov medzi jednotlivými senátmi. Bola to súčasť jeho taktiky, takto aj trestal sudcov. Tí sudcovia sami namietali, že v jednotlivých prípadoch nie sú zákonnými sudcami, napriek tomu ich nútili rozhodovať. Ústavný súd potom všetky tieto rozhodnutia zrušil. Nie preto, že by pochybili, ale preto, že účastníkom konania bolo odňaté právo na zákonného sudcu.

Toto začína byť problém v Poľsku. Súdny dvor EÚ na to ide odspodu, z pohľadu občanov. Na základe článku 19 Zmluvy o EÚ hovorí, že musí byť poskytnutý rovnaký právny štandard a zákonný sudca. Ak to tak nie je, ľudia na súdoch v Poľsku, pokiaľ ide o právo EÚ, nemajú dostatočnú ochranu zo strany poľských súdov. Takto zhruba argumentuje európsky súd.

V tom duchu v utorok (16. novembra) rozhodol. Povedal, že kompetencia ministra spravodlivosti (je zároveň generálnym prokurátorom) ovplyvňovať, ktorí sudcovia rozhodujú v jednotlivých procesoch, je v rozpore s legislatívou EÚ.

Áno, toto je problém a kritizuje to nielen Súdny dvor EÚ, ale aj Európsky súd pre ľudské práva. V prípade Xero Flor povedal, že bolo porušené právo na spravodlivý proces a nestranné prejednanie pred nestranným súdom.

https://standard.sk/123643/polsky-ustavny-sud-spochybnil-prednost-legislativy-eu-pred-zakonmi-polska/

To bola aktualita, ale spor medzi Poľskom a Úniou a súdnictve je širší. Súdny dvor EÚ na jar rozhodol, že disciplinárny senát na Najvyššom súde je v rozpore s európskymi pravidlami. Poľsko jeho činnosť pozastavilo, ale otvorené disciplinárne konania pokračujú. Súd to vyhodnotil ako nerešpektovanie jeho rozhodnutia a zareagoval udelením sankcií milión eur denne. Považujete to za primeraný trest?

Spravodlivosť funguje vtedy, ak každý rešpektuje rozsudky, bez ohľadu na to, či s ním súhlasí, prípadne sa môže odvolať. Primárne právo EÚ nestanovuje, akým spôsobom sa má vypočítavať výška pokút. Pravdou je, že na spor medzi EÚ a Poľskom sa hľadí ako na niečo výnimočné. Nie je to jediný prípad, keď Komisia žalovala členský štát, pretože porušil nejaké pravidlá.

Stalo sa to už aj Slovensku.

Áno, je to úplne bežné. Rovnako je bežné, že členský štát dostane pokutu. V prípade Talianska to boli desiatky až stovky konaní pre porušenie práva EÚ.

Pozrime sa ešte na kompetenčnú rovinu sporu. Ústavný súd v Poľsku vyhlásil, že sa necíti byť viazaný rozsudkom Súdneho dvora EÚ, pretože justícia je výlučná kompetencia členského štátu a ústava je nadradená európskemu právu. Ako to teda vlastne je?

Je to zvláštna situácia a je iná ako pri sporoch a rozhodnutiach českého, talianskeho, dánskeho Ústavného súdu alebo francúzskej Štátnej rady. V poľskom prípade nejde o ochranu práv nejakého konkrétneho subjektu, ale o spor medzi vládou a EÚ. Ústavný súd v Poľsku už v minulosti viackrát rozhodoval o tom, či je právo EÚ v súlade s poľskou ústavou a vždy prišiel k záveru, že áno. Bolo to v období, keď preskúmaval prístupové zmluvy do Únie, respektíve Lisabonskú zmluvu, vtedy bol ten správny moment na podobné podnety. Ústavný súd vtedy tiež rozhodol, že ak by zistili, že právo EÚ je v rozpore s poľskou ústavou, tak sú tri možnosti: žiadať o zmenu primárneho práva EÚ, zmena poľskej ústavy alebo vystúpenie z Únie. Možno aj preto sa diskutuje o polexite, ale v súčasnosti nie je reálna ani jedna z týchto možností.

Existuje štvrtá možnosť, ktorú sme videli v európskej politike viackrát – nejaká dohoda, prílepok, opt-out (aký malo napríklad Spojené kráľovstvo). Bývalý hlavný vyjednávač EÚ pre brexit Michel Barnier, v súčasnosti uchádzač o francúzsku prezidentskú kandidatúru, tiež presadzuje akýsi právny frexit v otázke migrácie. Nesmerujeme k nejakému alternatívnemu riešeniu?

Teoreticky by to bolo možné, ak by išlo o inú situáciu. V každom prípade by to museli odsúhlasiť všetky členské štáty, lenže Poľsko sa samo vohnalo do kúta. Viem si predstaviť ústupky pri migrácii, rozpočtových pravidlách, lenže Poľsko napadlo súlad článku 1 o vzniku EÚ a článku 19 či 267 Zmluvy o EÚ. To sú základné veci, podstata európskej integrácie, kde niektoré štáty neustúpia. To, čo riešili ostatné Ústavné súdy, je neporovnateľné s rozsudkom poľského tribunálu.

https://standard.sk/124784/polsko-odmietlo-nadradenost-legislativy-eu-nad-ustavou-francuzska-opozicia-mu-tlieska/

Aj keď sa pozrieme na Ústavný súd v Nemecku, keď spochybnil rozhodnutie Súdneho dvora EÚ o oprávnenosti nakupovania vládnych dlhopisov Európskou centrálnou bankou (ECB)? Nie som právnik, ale zdá sa mi to ako porovnateľný príklad – členský štát napadol právomoci Únie.

Povaha sporu je diametrálne odlišná. Je pravda, že nemecký Ústavný súd bol kritizovaný za to, ako vykladal európske právo, ale závery Súdneho dvora EÚ napádal iným spôsobom. Vyčítal mu, že dostatočne nevysvetlil zásadu primeranosti a neobjasnil, prečo sú predpisy týkajúce sa menovej únie nevyhnutné. Povedal, že ak to európsky súd nevysvetlí, Nemecko sa na tých predpisoch nemôže podieľať. Vyriešilo sa to jednoducho – nemecké úrady napokon uznali, že tento krok primeraný je.

Aký očakávate konečný rozsudok a koniec právneho sporu medzi Poľskom a EÚ? Poľska sa zastalo Maďarsko a Litva. Oba štáty odmietajú najtvrdšie tresty podľa článku 7 Zmluvy o EÚ, napríklad pozastavenie hlasovacích práv.

Článok 7 je skutočne atómová bomba. Bol prijatý v časoch, keď potenciálne hrozilo, že by sa niektoré členské štáty ako Španielsko alebo Portugalsko opäť vrátili k fašistickému režimu, prípadne, že by do EÚ vstúpilo Turecko.

V súčasnosti už existujú finančné nástroje pri porušovaní pravidiel právneho štátu. Tie sa však netýkajú právneho štátu ako celku, ale čisto prípadu, ak by boli ohrozené finančné záujmy EÚ. Poľsko si to skomplikovalo samo. Ak by to zostalo v rovine sporov o disciplinárnych komorách v súdnictve, bol by to relatívne bežný spor. Ale v momente, keď poľský tribunál obmedzil úroveň rešpektovania práva EÚ, tak na seba privolal „ťažké zbrane“. Poľsku podľa mňa tiež hrozí neschválenie Plánu obnovy, hoci Európska komisia mesiace váhala a nepredložila ho na schválenie do Rady EÚ. V médiách sa často mylne uvádza, že ho schvaľuje Komisia, ale v skutočnosti je to Rada, teda členské štáty. Do istého momentu mohlo Poľsko využiť príležitosť a podať na EK žalobu za nečinnosť. Lenže poľský tribunál spochybnil rozsudky európskeho súdu, ktoré sú zárukou kontroly a používania európskych dotácií, čím dal EK možnosť Plán obnovy ďalej blokovať.

Zároveň ste povedali, že pri právnom štáte ide o kontrolu využívania európskych financií, ale doteraz sme hovorili o reforme justície.

Je to jednoduché. Finančné záujmy EÚ sú chránené viacerými nástrojmi a členské štáty majú samy dohliadať na transparentné verejné obstarávania a podvody, o ktorých v konečnom dôsledku rozhoduje súd. Ak dospejeme k záveru, že poľská justícia nerozhoduje nezávisle, tak je spochybnená ochrana finančných záujmov EÚ.

Áno, formálne sa mechanizmus na ochranu právneho štátu má týkať finančných záujmov, ale viaceré členské štáty a Európsky parlament v tejto súvislosti hovoria aj o iných oblastiach, napríklad sexuálnych menšinách a podobne. Nie je poľská a maďarská obava, že sa mechanizmus rozšíri na viaceré témy, jednoducho opodstatnená?

Komisia je medzi mlynskými kameňmi. Z jednej strany na ňu tlačí EP, aby bola razantnejšia, iní jej vyčítajú, že v niektorých prípadoch je príliš aktívna. Súhlasím s tým, že pri definovaní ochrany právneho štátu niekedy dochádza k miešaniu jabĺk s hruškami a niektoré veci sa nevhodne spájajú.

Nie je to tým, že právny štát nemáme definovaný?

Áno, ale niektoré otázky naozaj zostali vo výlučnej právomoci členských štátov, napríklad rodinné právo. EÚ v tom nemá kompetenciu. Na druhej strane, rodinné právo členských štátov nemôže brániť voľnému pohybu občanov a nemôže viesť k svojvoľnej diskriminácii.

Lenže napríklad v prípade Coman európsky súd rozhodol, že členské štáty musia uznať homosexuálne manželstvá uzavreté v zahraničí, hoci ich nemajú uzákonené.

To nie je novinka ani nič výnimočné. Napríklad, niektoré štáty uznávajú cirkevný sobáš a iné nie, ale členské štáty si navzájom uznávajú účinky týchto sobášov. Dôležitý je princíp, aby občan EÚ nebol právne odlúčený od svojej rodiny, ktorú nadobudol v inom členskom štáte, aby dieťa neprišlo o štátne občianstvo.

Hovoríme o Poľsku, ale v otázke reformy justície čelí kritike aj Slovensko. Vážne námietky zaznievajú tiež z odbornej obce, napríklad od Európskej asociácie sudcov. Funguje na členské štáty rovnaký meter?

Dokonca aj naša fakulta sa zapojila do tejto kritiky. Ide skôr o to, ako sa k tej kritike postaví členský štát. Pred poľskými sudcami sme riešili portugalských a iných. EÚ nehovorí o tom, ako má justícia vyzerať, len stanovuje určité mantinely garantujúce nezávislosť justície. Slovenský právny poriadok sa napríklad vysporiadal so Štefanom Harabinom, zasiahol Ústavný súd. Je otázne, či v Poľsku zasiahne najvyššia súdna inštancia, keď napríklad niekomu len tak počas sporu vymenia sudcu.